財稅激勵不足，地方壟斷普遍！“無廢城市”建設如何推進？
文章轉載于：中國科學院院刊
作者：孟小燕 王毅
文章導讀
“无废城市”建设是从城市整体层面深化我国固体废物综合管理改革的有力抓手，是提升生态文明、建设美丽中国的重要举措。我国首批 “无废城市”试点工作取得了初步成效，形成了一批可复制、可推广的典型经验模式，但也面临着战略规划和顶层设计不足、管理体制运行不畅、法律法规体系不健全、经济激励和市场化机制不完善、技術創新不足等诸多挑战。
▼原文刊載于《中國科學院院刊》2022年第7期“科技與社會”，本文爲精簡改編版
“无废城市”建设是从城市整体层面深化我国固体废物综合管理改革的有力抓手，是提升生态文明、建设美丽中国的重要举措。我国首批 “无废城市”试点工作取得了初步成效，形成了一批可复制、可推广的典型经验模式，但也面临着战略规划和顶层设计不足、管理体制运行不畅、法律法规体系不健全、经济激励和市场化机制不完善、技術創新不足等诸多挑战。在“十四五”及未来中长期深入系统推进“无废城市”建设过程中，一方面要加强顶层设计和统筹协调，重视资源节约与减废、降碳的协同效应，将发展循环经济作为重要路径；另一方面，为了加快形成长效机制，需加强前端减量化、资源化管理的法律法规标准体系建设，综合运用价格机制、财税政策、金融等经济手段建立市场化机制，并加强科技创新及应用转化，形成可持续的商业模式。
纵观全球，当前固体废物（以下简称“固废”）的产生总量仍呈增长趋势。据统计，全球城市固废产生总量将在 2050 年翻倍；特别是对于广大发展中国家，由于仍面临经济发展的巨大内在需求，城市固废快速增长对生态环境保护、环境健康风险防范构成严峻挑战。近些年来，一些国家和地区纷纷开展“零废弃城市”“无废城市”（Zero-waste City）探索。C40 城市集团中已有 23 个城市共同签署了《迈向零废物宣言》；温哥华、卡潘诺里、旧金山、悉尼、奥克兰等城市明确提出“无废城市”建设蓝图；联合国人类住区规划署发布了“智慧减废城市运动”；新加坡于 2019 年颁布迈向“零废物”国家愿景，将其作为建设可持续、资源高效利用、气候适应力强的国家的关键战略之一。“无废城市”建设已成为推动城市可持续发展和固废可持续管理的必然选择和重要抓手。
我國是世界上固廢産生量最大的國家，每年新增固廢 100 億噸左右，曆史堆存總量高達 600 億－700 億噸，固廢管理面臨著嚴峻的挑戰。近 10 年來，我國開展了多種相關單項試點，如循環經濟示範城市、餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點、工業固廢綜合利用基地、生活垃圾分類試點等。2019 年 1 月，國務院辦公廳印發《“無廢城市”建設試點工作方案》 （以下簡稱《試點方案》），啓動“無廢城市”綜合性試點工作，我國成爲全球第一個開展“無廢城市”創新實踐的發展中國家。從 2019 年 4 月生態環境部篩選確定深圳市、包頭市、威海市等 11 個城市和河北雄安新區等 5 個特例地區（以下簡稱“11+5”）作爲“無廢城市”建設試點，至 2021 年 3 月試點工作評估總結結束。
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我國“無廢城市”建設的總體進展及成效
通過實地調研、文獻梳理和專家咨詢訪談等，對首批試點建設成效經驗進行總結分析。總體而言，各試點基本完成了實施方案原定的各項任務；重點圍繞一般工業固廢、農業固廢、生活垃圾、危險廢物等幾大類固廢，因地制宜、積極探索，從制度體系、市場體系、監管體系建設到技術支撐，取得了積極進展；通過創新生産、生活方式等，初步形成了一批具有良好示範作用的改革舉措和典型經驗模式，爲全國進一步深入推進“無廢城市”建設打下重要基礎。
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我國推進“無廢城市”建設面臨的主要問題和挑戰
我國首批“無廢城市”試點建設取得了階段性成效，但也存在一些現實問題。未來進一步深入系統推進我國“無廢城市”建設，仍面臨著缺乏戰略規劃和頂層設計、管理體制運行不暢、法律法規體系不健全、經濟激勵和市場化機制不完善、技術創新不足等諸多挑戰。
系統性頂層設計不足
歐盟、日本、新加坡等發達國家和地區將“零廢棄”（zero-waste）、循環經濟作爲國家和地區戰略之一，從國家和地區層面制定了中長期規劃，明確了未來 10—30 年的戰略目標、實施路線圖和具體行動計劃。例如：芬蘭發布《2018—2023 年國家廢棄物方案：從回收向循環經濟邁進》，計劃到 2030 年，建築廢棄物實現 70% 的再生利用、城市生活固廢回收率達 55%、餐廚廢棄物減少 50%，並將其作爲該國 2035 年實現碳中和的重要路徑；荷蘭在 2016 年制定“循環經濟 2050 藍圖”，提出到 2030 年主要原材料使用量減少一半、到 2050 年實現廢物 100% 循環的分階段目標。我國國家層面中長期推進“無廢城市”建設的總體目標、時間表和路線圖尚不夠具體、明確，對處于不同發展階段的城市開展“無廢城市”建設缺乏分類指導，其與經濟社會轉型、碳達峰、碳中和等約束性目標協同推進等方面的戰略研究和部署不足。
城市固廢管理與産業發展、循環經濟發展的融合統籌不足
發達國家普遍把減量化、資源化作爲城市廢棄物管理的優先層級，將發展循環經濟作爲實現城市“零廢棄”的主要路徑。從我國首批試點實踐來看，當前“無廢城市”建設更多關注各類固廢産生後的處理處置，偏重固廢的後端治理。雖然國家層面成立了由生態環境部牽頭的“無廢城市”建設試點部際協調小組，但具體到“11+5”個地方試點工作的組織管理層面，主要是由負責城市固廢監督管理工作的各地生態環境、城管、執法等部門推動；受制于當前管理體制和部門責任分工，首批試點建設實踐增量內容更側重環境監管、汙染治理和風險防範等，對固廢的源頭減量化（避免産生或少産生）、資源化管理的統籌能力不足。由于首批“無廢城市”試點周期僅 1 年多，加上疫情影響等，成效總結中不少內容是對前期已開展的國家循環經濟示範城市試點、生活垃圾分類試點、建築垃圾治理試點、工業固廢綜合利用基地建設試點、綠色工廠試點等單項試點工作的材料收集和整合，發改、工信、住建等其他部門對“無廢城市”試點工作的實際參與度不高，試點建設與循環經濟、産業發展的融合度仍有待進一步提升。
固廢減量化和資源化管理的法律、法規和標准體系建設短板突出，關鍵制度缺失
歐盟、美國、加拿大、日本等發達國家和地區自20 世紀 70 年代開始注重固廢分級管理的法律、法規體系建設，構建了完善的涵蓋廢棄物全生命周期的法律法規和標准體系。而我國固廢管理法律體系建設始于 20 世紀 90 年代，目前由《中華人民共和國固體廢物汙染環境防治法》（以下簡稱《固廢法》）、《中華人民共和國循環經濟促進法》（以下簡稱《循環經濟促進法》）和《中華人民共和國清潔生産促進法》（以下簡稱《清潔生産促進法》）3 部核心法律支撐，但配套法律、法規、標准體系尚未健全，尚未涵蓋全生命周期各關鍵環節。已有法規中對固廢源頭減量、資源循環利用多以鼓勵、引導爲主，缺少法律強制性要求和管理抓手，對企業、個人等主體的責任規制及激勵作用不足；生産者責任延伸制度等關鍵制度不完善，涵蓋領域較窄；資源回收及綜合利用的技術標准、質量分類標准和檢測標准缺乏，且現行標准之間存在交叉矛盾之處。這些管理制度障礙很難靠地方試點去解決，因而極大阻礙了長效機制的形成。
缺乏有效的經濟手段和市場化措施，企業、個人參與及市場化程度亟待提升
歐盟、日本、新加坡等發達國家和地區普遍采用靈活多樣的經濟政策和市場手段，激勵廢棄物産生者改變行爲，同時也將其作爲政府財政收入的來源。但我國當前固廢管理相關經濟政策的引導、調節作用十分有限，市場培育、扶持力度不夠。
1.在資源利用的客觀約束、自然資源的生態價值等方面規定欠缺。現行資源稅對資源的稀缺性體現不足，自然資源價值被低估。
2.綜合利用財稅激勵力度不足。例如，現行《資源綜合利用企業所得稅優惠目錄》覆蓋類別有限，僅占全部類別的 16% 左右，且對生産原料的使用限制過多。
3.固廢處理處置産業體系市場化程度低，地方壟斷問題普遍存在。試點城市垃圾分類回收、危險廢物處理等通常由 1—2 家國有企業負責，民營企業很難參與；且存在壟斷定價、處置能力不足等問題。
4.部分《固廢法》新規執行困難。例如：缺乏落實差別化生活垃圾收費制度的具體辦法；推動固廢跨行政區協同處置的價格機制等配套措施尚未建立等。
固廢的循環利用等關鍵技術創新及轉化不足，缺乏可持續的商業模式
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技術創新不足
近年來，雖然我國從事固廢綜合利用的企業越來越多（據統計，2019 年全國從事大宗工業固廢綜合利用企業有 3 萬多家，比 2018 年增長 25%），但所采用的綜合利用技術大多爲制燒結磚、加氣塊等低值化利用技術，大宗工業固廢的高值化利用技術、創新性技術及應用不足；固廢資源化利用與其他産業鏈銜接、多源固廢的協同處理處置技術缺乏；對于某些特定種類的固廢，如焚燒飛灰、農業稭稈、醫療廢物等，尚缺乏成熟、可推廣、成本適宜的資源化利用技術。
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技術轉化及産業化困難，缺乏可持續的商業化模式
由于固廢循環利用行業整體經濟效益不高，集約化、規範化水平偏低，部分技術和項目還存在循環但不經濟、不低碳的問題，導致技術轉化的綜合成本效益優勢不明顯，企業參與技術轉化的內生動力不足。同時，由于固廢綜合利用行業准入門檻較低，加上我國現階段相關知識産權保護尚不完善，很難界定侵權範圍，導致一些掌握創新性固廢高值資源化利用技術的企業不願申請技術專利，而是將先進技術方案作爲商業秘密，僅在企業內部小規模使用。此外，一些地方雖建有固廢綜合利用科技成果轉化平台，卻偏重于技術評價，技術推廣應用不足。這些問題的存在，不利于先進技術交流及産業化推廣應用，嚴重阻礙了産業的高值化、規模化、高質量發展。
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深入推進我國“無廢城市”建設的保障措施及對策建議
加強推進“無廢城市”建設的中長期戰略規劃和頂層設計
結合未來我國經濟社會發展、城鎮化、人口流動與城市群發展、生産與消費的結構性變化等趨勢，充分考慮碳達峰、碳中和（以下簡稱“雙碳”）目標和全面提高資源利用效率等目標要求，兼顧區域發展不均衡等因素，研究制定我國中長期“無廢城市”建設的戰略規劃，進一步明確總體目標、路線圖、時間表和優先序；堅持合理全面和有差異原則，因地制宜，分地區、分領域選擇城市“無廢”轉型的實施路徑和配套措施；謹防“運動式”試點創建，避免“一刀切”。在碳中和轉型發展新格局下，進一步擴展和深化“無廢城市”試點工作，突出降碳的引領作用，加強城市固廢綜合治理與“雙碳”目標行動方案的協同及深度銜接。
完善“無廢城市”綜合治理體系建設，發揮各利益相關方的協同作用
“無廢城市”是一種先進的城市廢棄物系統性管理理念，需要統籌的管理模式和綜合的治理體系。通過“無廢城市”建設，切實落實新《固廢法》要求：“地方各級人民政府對本行政區域固體廢物汙染環境防治負責”，“各級人民政府應當加強對固體廢物汙染環境防治工作的領導，組織、協調、督促有關部門依法履行固體廢物汙染環境防治監督管理職責”。建議“無廢城市”建設應強化各級人民政府的總體統籌領導，構建起跨部門協同的“無廢城市”綜合治理體系。由各級人民政府統籌領導“無廢城市”建設工作，統籌城市固廢管理、循環經濟建設、空間布局規劃和産業轉型發展等；增強生態環境、發改、工信、住建、商務、財政等各相關部門的協作聯動，進一步理順、銜接好各分管部門的職責和工作。
重視資源節約與減廢、降碳的協同效應，將發展“雙碳”目標導向的循環經濟作爲“無廢城市”建設的重要路徑
據測算，發展循環經濟有助于減少 45% 的溫室氣體排放，且這部分靠能源轉型是無法解決的。通過循環經濟可有效減少原材料和産品在提取、制造、運輸、分配和處置過程中的大量間接碳排放，具有提升資源利用效率、降低固廢汙染和碳減排的協同倍增效應。
1.將發展循環經濟作爲推進“無廢城市”建設和實現“雙碳”目標的重要手段，並納入“無廢城市”建設、碳達峰和碳中和及應對氣候變化的相關方案、規劃和行動計劃中。
2.建立資源材料、固廢全生命周期管理活動的碳減排核算、評價體系，優化“無廢城市”建設指標體系和評估方法。
增加碳減排指標，以表征城市固廢管理的碳減排效益；增加原材料使用約束指標，引導原材料使用量與經濟增長脫鈎，降低價值鏈上遊的間接碳排放；發展碳減排導向的循環經濟，提高資源綜合利用效率，協同推進城市“無廢”“雙碳”目標。
加強前端減量化、資源化管理的法律、法規和標准體系建設
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強化固廢源頭減量化、資源化管理的法律約束力
在資源綜合利用法、循環經濟促進法、清潔生産促進法的制修訂中，強化對前端産品設計、材料選擇、生産、流通和消費環節的法律規制，明確企業、個人等相關主體的法律責任、義務及獎懲機制；強化固廢産生者責任，加快擴展生産者責任延伸制度、押金制度等關鍵制度的覆蓋範圍。
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完善生態設計、輕量化設計相關法規標准體系
激勵企業從産品設計之初，考慮節材、産品耐用性、易回收性、廢棄後的環境影響等；建立典型行業大宗固廢規模化清潔高值利用技術標准體系；加快制修訂資源回收利用的技術、質量分類和檢測標准，解決現行標准間交叉、矛盾問題。
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加快建立城市資源效率提升、“無廢”與碳減排願景目標協同管理的制度體系
統籌《循環經濟促進法》《清潔生産促進法》，以及應對氣候變化法、節能法、可再生能源法與資源綜合利用法等相關法律的制修訂，充分考慮發展循環經濟、可持續固廢管理和碳減排的協同作用並統籌制定相關制度；統籌推動資源綜合利用、固廢汙染防治和節能減排相關標准的制修訂，完善核算和統計的標准、方法；打通資源能源、固廢、碳排放協同管理的政策壁壘。
綜合運用價格機制、財稅政策、金融等經濟手段，建立市場化、多元化激勵機制
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完善價格機制
建立切實反映資源稀缺性及價值、固廢處理處置的環境汙染和生態破壞損失成本的價格形成機制；建立固廢跨行政區域處理處置的生態補償機制、定價機制；制定並落實生活垃圾差別化收費制度的具體辦法。
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強化財稅政策調節作用
完善循環經濟、固廢處理與碳減排協同的財稅政策和市場激勵機制；擴大資源綜合利用稅收優惠覆蓋範圍，規範稅收優惠在資源環境績效、技術水平等方面的要求；通過生産者責任延伸政策、押金返還等爲公共財政提供支持；引導固廢産生企業建立資源回收基金、低值固廢處理專項資金；強化綠色設計、循環再生與再制造産品的綠色采購制度；完善稀有礦産資源等原材料、資源性産品的消費和進出口稅收政策。
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創新固廢投融資體系建設
推進危險廢物、危險化學品處置等高風險行業環境汙染強制責任保險；探索利用綠色金融工具，結合數字化、智能化固廢全過程追蹤溯源與監管體系，建立支持“無廢城市”建設的專業服務平台，構建城市、城市群固廢全價值鏈管理的整體解決方案。
加強科技創新及應用轉化，建立可持續的商業模式
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加強技術創新，突破固廢資源化利用關鍵技術瓶頸
圍繞原材料節約、不可再生資源替代、廢物再利用、再制造等領域，加速推進資源節約與固廢循環利用技術創新、研發及應用，如提升化工、鋼鐵、有色、建築等典型行業固廢源頭減量技術創新等；加強特定種類固廢在特定應用場景下的精細化利用技術研發；加強大宗工業固廢高值化利用技術研發，並向多資源協同提取、制備複合材料與生態複田等領域拓展；加強跨産業多源固廢協同利用與綠色低碳循環鏈接技術的研發與創新。
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建立基于全生命周期分析的技術綜合評估體系
利用信息化、數字化技術，建立城市固廢全生命周期數據統計信息平台，健全固廢相關統計制度；開展固廢資源化利用全生命周期的資源環境、經濟成本、碳減排綜合績效評估，強化對最佳適用技術選擇的科學支撐；淘汰循環但高碳的固廢循環利用技術和産能，篩選減廢、降碳協同效益高的關鍵與前瞻技術，並加強其技術攻關與推廣應用，促進固廢綜合利用産業高值化、清潔化、低碳化發展。
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推進科技成果轉化，提升固廢治理産業的市場化程度
針對固廢綜合利用行業中部分技術門檻低、技術交易難、對專利使用的界定區分難等特點，探索建立可行的知識産權保護機制，如嘗試開展技術授權連鎖經營等。重視科技成果轉化與企業需求、産業需求、市場需求的匹配，促進形成可持續的商業化模式；完善和細化固廢第三方服務産業管理工作指南，促進固廢管理規範化、標准化、專業化；規範固廢處理項目特許權的授予程序，落實公開招投標制度；積極培育科技研發創新與轉化能力強、經營管理規範、市場前景好的固廢循環利用、處理處置的骨幹企業，充分發揮龍頭企業的示範帶動作用，壯大固廢處理處置産業。
加強國際合作，協同應對全球挑戰
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加強與世界各國在城市廢棄物治理領域的交流協作
借助雙邊、多邊國際合作機制，挖掘在“無廢城市”建設領域的合作潛力，加強産業合作、技術引進和標准互認等。一方面，我國應充分借鑒歐盟、日本、新加坡等發達國家和地區在無廢、循環城市建設方面的先進經驗，加強我國城市固廢處理處置技術、標准、模式與國外互聯互通，特別是加快在産品生態設計、再生産品標准、認證體系等方面與國際接軌，積極推動相關産業標准合作。另一方面，我國應進一步總結“無廢城市”建設的最佳實踐，借助與國際機構、國際非政府組織的合作夥伴關系，宣傳、分享我國在無廢城市、循環城市建設中積累的中國經驗，爲與我國發展階段類似的廣大發展中國家解決廢棄物治理問題貢獻中國方案。
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協同推進“無廢城市”建設與循環經濟發展、塑料汙染控制、應對氣候變化等全球問題
开展可持续固废管理、发展循环经济，可为由资源开采和产品加工使用造成的资源短缺、环境污染和生物多样性丧失等问题提供解决方案。将可持续固废管理纳入中欧、中美等国际气候变化对话机制，協同推進“無廢城市”建設與循環經濟發展、塑料汙染控制、應對氣候變化等全球問題，共同完善全球固废治理体系，助力全球可持续发展目标、气候目标的实现。
