解讀《“十四五”城市排水防澇體系建設行動計劃》：統籌城市防洪與排澇，系統提升城市洪澇災害應對能力
近日，住房和城鄉建設部等部門聯合印發了《“十四五”城市排水防澇體系建設行動計劃》，明確提出要加強排水防澇工程體系、洪澇統籌體系和城市內澇應急處置體系建設。其中，科學推進洪澇統籌體系建設，對于整體提升我國城市內澇治理水平十分關鍵。
加強洪澇統籌體系建設十分必要
1、洪澇相互聯系，在一定條件下可以相互轉化
洪水和內澇雖然有區別，但是二者都是由降雨引發的（除上遊融雪等少數情況外），在一定條件下可以相互轉化。比如，發生在某一個區域的降雨，每個城市如果都“以排爲主”，就會出現因上遊排澇而加劇下遊洪水災害的風險。如果城市上遊來水持續高水位，在城市遭遇強降雨時，可能會出現因洪水頂托而造成排水困難的現象，加劇城市內澇。
2、 洪澇不統籌會導致很多問題
一是防洪不考慮排水防澇，導致排澇困難，加劇內澇。不少城市在城市防洪時都不斷加高防洪堤，這雖然提高了城市防洪能力，但是也壅高了水位，導致城市內部遭遇強降雨時，只能依靠泵站排水，排澇難度加大，加劇城市內澇。
二是排澇時不考慮較高洪水位的制約，導致外洪通過排澇通道或者排水管網倒灌入城。一些城市在建設內部的排澇通道和排水管渠時，沒有與所排入的防洪河道在水位方面做好銜接，在這些防洪河道處于高水位時，城市排澇會産生困難，甚至出現洪水倒灌入城的現象。
三是一些水庫泄洪時機把握不好，暴雨時泄洪，導致下遊地區雪上加霜，加劇內澇。近年來，暴雨來臨時，一些城市在下遊河道幾乎快要滿槽、城市內部排水已經出現困難的情況下，爲了保障水庫安全不得不在暴雨期間泄洪。這種調度方面的洪澇不統籌，可能成爲“壓死駱駝的最後一根稻草”，造成下遊地區雪上加霜，洪澇加劇。
加強洪澇統籌體系建設的路徑與內容
1、加快實施防洪提升工程
一是加強堤防建設，並考慮與城市建設相統籌。根據城市防洪規劃確定的標准，科學推進城市主要河湖的堤防建設，確保設防標准以內的洪水不入城。在確定防洪堤的位置、標高和斷面形式時，要考慮城市建設的需要，與城市整體景觀風貌相協調。
二是給水以空間，建設洪澇韌性城市。在考慮城市河道防洪能力提升時，應該優先考慮拓展河道濱水空間，結合生態修複，建設“旱天有景觀，大雨保安全，旱澇兩相宜”的韌性河道。
2、排水防澇與防洪要相互銜接
一是城市排水防澇要綜合施策，不能以排爲主。要按照海綿城市的理念，綜合采取“滲、滯、蓄、淨、用、排”等多種措施，盡可能減少峰值外排流量，降低對下遊城市的影響。要提高城市內部調蓄能力，先蓄後排，多蓄緩排，蓄排結合，最大限度減小下遊城市的防洪壓力。
二是城市排水防澇要考慮防洪時高水位的影響，確保排得出、不倒灌。城市在編制排水防澇規劃和相關工程設計時，要主動考慮防洪時高水位的影響，不能視而不見，必要時要增設泵站強排，並根據需要采取防倒灌措施。
三是城市防洪要考慮對排水防澇的影響，盡可能減少頂托。通過建設蓄滯洪區，充分利用水庫調度削峰等方式降低洪水的峰值流量，給河道以足夠的空間，降低洪水水位。
3、建立洪澇耦合模型，系統識別城市內澇風險
洪澇統籌治理的重要措施之一就是要建立洪澇耦合的模型，在給定的設計暴雨下，在考慮洪澇相互影響相互作用的情況下，分析出暴雨導致內澇情況。
一是加強暴雨規律研究，及時修訂暴雨強度公式。暴雨強度公式是城市排水防澇中一些工程設計的基本依據。隨著氣候變化，一些地區的降雨規律也發生了明顯變化，要及時修訂暴雨強度公式，反映出這些變化和特征。
二是研究確定長短曆時設計暴雨。按照住房和城鄉建設部與中國氣象局聯合發布的《關于做好暴雨強度公式修訂有關工作的通知》與《城市暴雨強度公式編制和設計暴雨雨型確定技術導則》，研究確定長短曆時的設計暴雨。
三是積極開展可能最大降雨（PMP）研究。學習東京等城市的經驗，確定一個城市可能出現的最極端的降雨，通過模型分析這種降雨條件下的淹沒情況。
四是搭建內澇模型，明確邊界條件，識別城市洪澇風險。建立河道、管網和地表耦合模型，明確洪水位、潮水位，加強模型參數的率定和驗證，對關鍵參數進行調試，科學識別城市內澇風險。
4、加強調蓄，削減洪澇峰值流量
對洪澇的調蓄有利于降低其峰值流量，這對于應對高重現期下的洪澇災害十分重要。
一是要明確不同調蓄類型選取和建設的優先級順序。綜合考慮空間需求、建設成本等因素，要堅持“先自然後人工，先地上後地下，先淺層後深層，先兼用後專用”的原則，集中與分散相結合，因地制宜建設調蓄設施，提高防洪排澇能力。
二是嚴格保護並充分利用蓄滯洪區。按照防洪規劃，嚴格落實蓄滯洪區建設和管控要求，不增加在蓄滯洪區內的建設量，對現存的應逐步疏解。嚴格保護蓄滯洪區，不去動調減、占用蓄滯洪區這些“歪腦筋”。
三是在城市規劃建設中要充分考慮調蓄的空間需求。城市在規劃建設中要主動爲水尋找調蓄空間，加強對河湖水系、坑塘濕地的保護。結合城市更新，在低窪地、曆史嚴重內澇點等位置，加強“留白增綠”，增加調蓄能力。
四是合理布局並充分利用藍綠空間進行調蓄。加強對低窪地的保護，優先將其作爲公園、濕地或者其他藍綠空間使用。在保障安全的前提下，適當承擔周邊城市建設用地的“客水”的調蓄功能。
五是加強設計，將廣場、運動場等作爲“兼職”調蓄空間。通過合理設計，利用廣場、運動場等這些空間，發揮“兼職”“臨時”的調蓄作用。通過豎向優化、“耐淹”設計和加強管理，確保暴雨時能夠臨時發揮調蓄作用。
六是根據需要因地制宜建設地下調蓄池（管）。根據需要在部分低窪地區建設專用地下調蓄池。在一些地下空間受限、無法建設調蓄池的地方，因地制宜建設大口徑的“調蓄管”。
七是嚴格論證慎重選擇深層隧道調蓄空間。在上述措施都用盡的基礎上，經過分析計算確有必要的，可以考慮深層的隧道調蓄空間，但要明確其功能，嚴格論證，避免盲目追求大工程。
5、加強城市豎向設計，構建有利于防洪排澇的豎向格局
一是科學編制道路和場地豎向規劃。合理確定每塊場地和道路標高，構建“高低有序，高處能排，低處能蓄”的豎向格局，並和藍綠空間布局做好銜接。
二是嚴格管控豎向。豎向規劃一旦經過專家評審和批複，應得到嚴格執行和落實，既不能擅自降低標高，也不能擅自擡高標高。
三是合理確定場地內部豎向，科學組織雨水彙流路徑。合理設計場地內部豎向標高，避免出現局部低窪地。合理組織雨水徑流，雨水口的布設要和豎向標高充分銜接。
四是優化重要設施局部豎向設計。對于重點需要防範內澇風險的場所（尤其是地下空間）的關鍵位置，比如地下室出入口、地鐵出入口和通風口等，要加強、優化豎向設計，既要起到減少彙水區域的作用，也要擋水防止積水灌入。
五是對現在因豎向問題導致的內澇要加強綜合治理。要綜合采取“擋、截、蓄、排”相結合的方式，治理地勢低窪處的內澇積水。
6、積極推進洪澇聯排聯調
一是搭建洪澇統籌的調度平台。在城市內澇模型的基礎上，耦合城市洪水模型，搭建好洪澇統籌的調度平台。
二是要建立聯排聯調的工作機制。加強流域上下遊在雨情、水情和調度方面的信息共享，建立機制。
三是積極探索洪澇聯排聯調的工作模式和調度方法。要統籌水資源利用和防災減災，優化水庫的調度，最大限度減少暴雨期間泄洪。對一些承擔調蓄功能的湖泊，要在降雨前及時騰出調蓄能力。提前將承擔排澇功能的河道水位預降到位。根據雨情、水情適時調整調度方案。
作者系中規院（北京）規劃設計有限公司生態市政院院長、教授級高級工程師
