專訪王偉：國家公園從“一處美”邁向“全民惠”
時間：2025-09-24 08:28:00 來源：中國環境APP 作者：中環報記者肖琪
廣闊壯美的三江源、神秘莫測的熱帶雨林、曆史厚重的武夷山……伴隨著我國國家公園建設的豐碩成果，社會公衆對走進、了解國家公園的渴望愈發強烈。
前不久，《中華人民共和國國家公園法》（以下簡稱國家公園法）經十四屆全國人大常委會第十七次會議審議通過，將于2026年1月1日起施行。國家公園法對國家公園的全民共享作出多項制度安排。在中國環境科學研究院研究員王偉看來，國家公園法關于全民共享的制度安排，其核心理念可概括爲“生態保護優先前提下的全民公益普惠”，是通過法治化路徑重構自然資源的公共屬性與民生福祉之間的平衡關系，在生態文明建設中發揮著連接理念與實踐的關鍵樞紐作用。
當前，各地在國家公園全民共享方面進行了有益探索，也找到了國家公園生態産品價值實現的有效路徑，但在推進全民共享過程中，依然面臨著一些挑戰與困難。
中國環境報：目前各地在國家公園全民共享方面形成了哪些有效模式和探索？
王偉：目前，我國國家公園在全民共享方面已形成三類典型模式：
一是社区共管模式。以三江源国家公园为例，这里立足高原生态保护需求与牧民生产生活实际，创新推行 “一户一岗” 生态管护机制。聘用牧民担任生态管护员，承担草原巡护、野生动物监测、垃圾清理、政策宣传等日常工作。截至 2024 年，该制度已覆盖国家公园内 2.3 万户家庭，户均年增收达 1.2 万元以上。
二是生态产品价值转化模式。以钱江源国家公园为例，这里拥有优质的森林资源与洁净的水资源，公园管理机构依托这一生态优势，创新推出 “国家公园产品” 认证体系，构建 “生态标准制定—产品认证—市场推广—收益反哺” 的全链条价值转化机制。在认证标准层面，联合农业农村、市场监管等部门制定《钱江源国家公园生态产品认证规范》。在特许经营层面，通过公开招标方式确定特许经营企业，国家公园管理机构对特许经营过程进行监管，并从产品销售收入中提取5%作为 “生态保护基金”，用于国家公园的生态修复与社区民生改善。
三是自然教育与社会参与模式。以武夷山国家公园为例，这里拥有丰富的生物多样性与深厚的茶文化、丹霞地貌文化。公园管理机构充分挖掘这一资源优势，联合高校、科研院所、社会组织构建 “政产学研用” 协同的自然教育体系。在课程开发层面，与厦门大学、福建师范大学等高校合作，根据不同年龄段群体的认知特点，开发 “丹霞地貌形成与演化”“武夷山珍稀动植物观测”“茶文化与生态保护” 等系列自然教育课程，形成从科普体验到学术研究的多层次课程体系。在平台建设层面，依托公园内的武夷山自然博物馆、生物多样性观测站等设施，设立多个自然教育基地，并打造 “九曲溪生态漂流研学线”“黄岗山高山草甸科考线” 等多条精品研学路线，配备专业的自然教育导师，为研学团队提供全程指导。
中國環境報：在推動國家公園生態産品價值實現方面，有哪些成功案例和具體路徑？
王偉：从实践来看，我国国家公园已形成 “特许经营 + 生态交易 + 文旅融合 + 自然教育” 四大核心路径，且每个路径都有可复制的典型案例，关键在于通过制度设计将生态价值与居民利益深度绑定，避免“价值兑现与民无关” 问题。
我們可以看到一些國家公園進行了積極有益的探索。比如，湖南南山國家公園通過特許經營、地役權改革和碳彙交易等路徑，有效推動了生態産品價值的實現與轉化。不僅出台了《南山國家公園特許經營管理辦法》，還構建了“企業＋基地＋農戶”的産業化模式，推進奶業全産業鏈發展和蜂産業規模化運營，帶動2000余人就業，相關産品市場溢價約20%，顯著提升了生態産品的市場價值。此外，南山國家公園率先完成生態系統生産總值（GEP）核算工作，其中調節服務功能價值占比達87%，涵蓋水源涵養、氣候調節及碳彙等多項核心生態功能，爲後續開展生態碳彙交易提供了科學、可量化的數據支撐。
海南熱帶雨林國家公園則通過生態産業化和綠色金融手段，推動生態産品價值實現。在特許經營方面，公園開發了生態旅遊精品線路，如環熱帶雨林國家公園旅遊公路，串聯起瀑布、棧道、天池等景點，帶動了周邊餐飲、民宿和手工藝品銷售。此外，依托雨林生態環境，發展熱帶蘭花種植，村民人均年收入超過4萬元，實現了生態保護與增收的雙贏。在碳彙實踐上，海南熱帶雨林公園取得了突破性進展，于2024年7月完成了全國首例國家公園碳彙交易，3家企業認購了35萬元碳彙，用于吊羅山金鍾藤修複項目。這一交易不僅爲生態保護提供了可持續的資金支持，也爲生態産品價值的市場化實現探索出可行路徑。
中國環境報：當前國家公園在推進全民共享過程中，面臨的主要挑戰和困難是什麽？
王偉：一是利益分配不均與社區參與深度不足。我國國家公園在生態保護與旅遊發展並重的背景下，利益分配機制失衡問題突出：生態補償標准偏低、特許經營收益向政府與企業集中，社區所得占比普遍不足10%，形成“保護責任重、收益份額輕”的倒挂格局。與此同時，社區在規劃決策、數據使用、收益分配等核心環節缺乏制度化的表決權與談判平台，參與形式局限于勞務型崗位，象征性咨詢占比高，實質參與深度不足，二者互爲因果，共同制約了國家公園“全民公益性”與“共建共享”目標的實現。
二是公衆參與和生態産品價值實現渠道單一。當前，公衆參與國家公園事務的範圍主要集中于宣傳教育、志願服務等較爲基礎的層面，而在國家公園的規劃設計、政策制定、監督評估等關鍵環節，公衆參與渠道仍顯不足，缺乏系統化、制度化的參與機制。與此同時，多數國家公園在發展路徑上仍依賴“生態旅遊+特許經營”模式，對碳彙交易、水權交易、排汙權交易等市場化機制的探索相對滯後。
三是全民共享與生態保護之間的平衡難題日益凸顯。一方面，公衆對生態體驗的需求持續增長，部分國家公園的部分區域出現“遊客超載”現象，導致植被踩踏、垃圾汙染等環境問題；另一方面，當地居民爲追求短期經濟利益，可能出現過度開發行爲，如在國家公園周邊私設民宿、違規接待遊客，進而對生態環境造成破壞。這一矛盾的核心在于“容量管控與收益平衡”機制的缺失：多數國家公園雖已設定遊客承載量上限，但缺乏動態調整機制，未能根據季節變化、生態敏感期等因素進行科學調節；同時，對居民開發行爲的監管不足，例如民宿非法經營涉及公園管理、地方文旅、住房和城鄉建設等多個部門，存在“多頭管理”現象，導致監管職責不清、執法效率低下。
中國環境報：在國家公園建設中，如何確保當地居民真正受益？
王偉：總結來看，確保居民切實受益的關鍵在于建立完善的“制度綁定”機制。
其一，實現利益分配的剛性化，例如錢江源國家公園對生態補償基金提取比例、武夷山國家公園對碳彙收益反哺比例，均已通過地方性法規或規章予以明確，保障收益分配的規範性與可預期性。
其二，推行就業本地化優先政策，通過制度性要求引導或強制企業在項目運營中優先聘用當地居民，有效防止外來勞動力擠占本地就業機會與收益份額。
其三，健全居民決策參與機制，如各國家公園普遍設立“社區共管委員會”，吸納居民代表參與生態産品開發項目的審批與管理，確保項目規劃與實施符合社區實際需求。
中國環境報：您對國家公園更好實現全民共享有哪些具體建議？
王偉：要完善頂層設計，強化利益聯結機制與參與保障體系。
第一，制定《國家公園生態産品價值實現與全民共享條例》，明確利益分配的底線標准，例如規定生態産品收益中不少于20%應用于社區惠民項目，特許經營企業聘用當地居民比例不低于50%，通過國家立法保障社區居民收益的剛性落實。
第二，建立全國統一的國家公園生態産品交易平台，整合碳彙、水權及特許經營等資源，推動各地國家公園碳彙項目納入平台統一交易，降低交易成本，並設立“社區收益專用賬戶”，確保交易收益直接劃撥至社區賬戶，防止資金截留。
第三，健全參與式治理機制，推動社區參與從咨詢型向決策共治型轉變，明確社區共管委員會的權責邊界，賦予其對生態産品開發項目行使“一票否決權”的權力，同時構建系統化的居民能力建設培訓體系，定期開展生態知識、法律法規及政策解讀等方面的培訓，提升社區居民參與治理的能力與水平。
要創新生態産品價值實現路徑，增強與區域發展實際的適配性。
第一，推進生態産品的多元化開發，因地制宜發展具有地方特色的生態産業，提升資源利用效率。
第二，推廣跨區域協同共享機制，推動區域內國家公園共建共享生態品牌，聯合打造跨區域文化旅遊線路，並建立科學合理的收益分配機制，按比例將項目收益返還至沿線社區，促進區域協調發展。
第三，探索“數字賦能”支持下的共享模式，搭建數字化平台，支持公衆通過線上渠道參與生態産品衆籌與認養，同時爲居民提供管護崗位在線申請、收益明細實時查詢等功能，提升參與便利性與信息透明度，實現生態成果的公開化、可及性共享。
中國環境報：如何強化平衡機制，實現生態保護與利益共享的協同推進？
王偉：首先，建立動態容量管控體系，依據生態監測數據（如植被覆蓋率、野生動物活動頻率）科學調整遊客承載量，例如武夷山國家公園可結合九曲溪流域水質監測結果，動態調控竹筏漂流項目的日接待規模；同時推行預約分流制度，通過線上預約系統將遊客合理引導至不同時間段和空間區域，有效防止資源超載與生態壓力集中。
其次，完善生態補償與約束並重的管理機制，對嚴格遵守生態保護規定的社區居民給予額外生態補貼，形成正向激勵；對擅自開設民宿、違規進行開發建設等行爲，建立黑名單制度，取消其參與生態産品共享及相關收益分配項目的資格，強化剛性約束。
再次，推動社區發展與保護規劃的有效銜接，在國家公園總體規劃中明確劃定社區“適宜發展區”與“禁止開發區”，引導居民在符合生態保護要求的區域內有序發展生態農業、傳統手工藝品等綠色産業，避免無序開發對生態系統造成破壞。
